【재결요지】 청구인은 이 사건 도로의 점유ㆍ사용을 정당화할 수 있는 지위에 있다고 볼 수 있으므로 피청구인의 이 사건 변상금부과처분은 신뢰보호의 원칙 등에 위반된 위법한 처분이라 할 것이다.
【주문】 피청구인이 2010. 12. 7. 청구인에 대하여 한 1,058,400원의 변상금부과처분은 이를 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2010. 12. 7. 청구인에 대하여 한 1,058,400원의 변상금부과처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건의 개요
피청구인은 1990. 4. 29. 대한지적공사의 측량성과도에 의하여 청구인 소유 서울 ○○구 ○○동 2가 84-94 지상 건물이 같은 동 84-29 도로 4.9㎡(이하, ‘이 사건 토지’라 한다)를 무단점유하고 있는 것을 적발하고, 1999년부터 청구인에게 도로변상금을 부과하여 왔으며, 2010. 12. 7.자로 2010년도 도로변상금 정기분 1,058,400원을 부과처분 하였다.
2. 청구인 주장
가. 이 사건 토지의 전 소유자인 ○○○은 이 사건 건물 앞 서울시 소유 도로(같은 동 84-93)가 협소하여 차량이 지나 다닐 수가 없어 주민들이 큰 불편을 겪고 있자, ○구 ○동장의 주선으로 ○동 2가 84-94번지 토지 위에 있던 건물을 철거한 후 원래 위치보다 뒤쪽으로 위 토지와 공공용지 일부 위에 이 사건 건물을 신축하였고, 이로 인해 청구인의 토지 19.8㎡중 8.3㎡가 도로로 편입되었다. 그렇다면, 청구외 ○○○ 및 청구인은 청구인의 건물 앞 도로를 넓히기 위해 서울시 또는 서울시 ○구에서 재건축한 건물(이 사건 건물)을 소유하여 왔다고 할 것이므로, 청구외 ○○○ 또는 청구인이 건축하지도 않은 이 사건 건물이 건축될 당시 옆 도로를 일부 점유하였다는 사실 자체를 알 수가 없어 철거 등의 의무이행을 청구인 등에게 기대하는 것이 현저히 불합리하여 그 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다.
나. 가사 청구인이 알 수 있었다 하더라도 서울시 또는 ○구에서 ○동 2가 84-94토지와 84-29 일부 토지 위에 이 사건 건물을 지어 건물이 존속하는 동안 ○동 2가 82-29의 일부를 점유 또는 사용할 것을 묵시적으로 허락하였다고 보아야 할 것이어서 그 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다.
다. 결과적으로 이 사건 건물이 재건축되면서 ○구 ○동 82-29 도로 4.9㎡를 점유하게 된 반면, 그보다 약 2배 정도 넓은 청구인 소유 토지의 8.3㎡가 ○구 ○동 84-93 도로로 편입되어 사용되어 왔던 점, 청구인은 청구인 소유 토지의 8.3㎡가 현재까지 34년여 간 도로로 편입되어 사용되어 왔음에도 국가에서 사용료 청구 등 별다른 조치를 하지 않았다는 사정까지 고려한다면 청구인에 대한 이 사건 변상금 부과처분은 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. ‘○동장의 확인서’(소갑제6호증)에 의하더라도 이 사건 건물 및 토지 소유자 정○에게 ‘철거보상금’이 지급되었고, 그 철거보상금으로 당시 건물 전면 철거부분만큼 후면에 증축한 사실에 대해 ○동장이 확인서를 써준 것이라고 해석될 여지가 다분하므로 해당 건물의 ○동2가 82-29 도로 점유의 원인자는 명백히 이 사건 건물 및 토지의 이전 소유주이므로, 그 승계취득자인 신청인에게 변상금 부과처분을 한 것은 적법한 처분이다.
나. 변상금은 무단점용을 안 날로부터 부과하는 것으로 1999. 4. 29.현황측량에 의하여 그때부터 부과하였는바, 1999년 이전의 기간에 무단점용사항에 대하여 묵시적으로 허락한 것이라 말할 수 없다.
다. 「도로법」제94조에 따른 변상금 부과처분시‘공익을 위해 사유지의 일부를 도로에 편입시켰다’는 사정이나, 그에 대해 ‘국가 상대로 사용료를 청구하지 않았다’는 청구인의 사유지 일부(8.3㎡)가 도로로 편입되어 사용되고 있음에도 청구인이 지난 34여년간 국가에 대해 어떠한 사용료도 청구하지 않았다는 사실 자체가 해당번지 건물의 무단 도로점유 사실을 합법화 시킬 수 있는 것은 아니다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
「도로법」제94조
나. 판단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관계서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 청구외 ○○○은 ○구 ○동 84-94 토지상에 건물을 소유하고 있었는데, 위 건물 앞에 있던 서울시 소유 도로(○동2가 84-93)가 협소하여 차량이 지나다니는 데 불편하여 주민들이 큰 불편을 겪고 있었다. (나) 이에 1977. 4.경 ‘○동 4월 정례 반상회’에서 ○구 ○동장과 새마을 협의회 회장 의 주도로 주민새마을 사업으로 위 도로를 확장하기로 하여 ○동 2가 84-94 토지 및 건물의 소유자에게 부탁하여 차량이 드나들 수 있도록 위 건물을 철거한 후 차량 소통에 지장이 없도록 원래 위치보다 뒤쪽으로 다시 건축하여 주고 사유지인 위 ○동 2가 84-94 토지의 일부를 주민들이 도로로 사용하기로 하였다. 청구외 ○○○도 본인 소유토지의 일부가 도로로 사용되는 것에 동의하고, ○동 2가 84-94 토지 위에 있던 건물을 철거한 후 ‘주민자체 보상’으로 원래 위치보다 뒤쪽으로 위 토지와 공공용지인 82-29 토지 4.9㎡ 위에 이 사건 건물을 신축하였고, 이로 인해 청구인의 토지 19.8㎡중 8.3㎡가 도로로 편입되었다.
(다) 청구인은 1979. 9. 4. ○○○으로부터 ○구 ○동 2가 84-94번지 토지 및 건물을 매수하여 현재까지 소유하고 있다. (라) 피청구인은 1999년 이전까지는 이 사건 도로부지 4.9㎡에 대하여 청구인에게 점용료나 변상금을 부과하지 않았으나, 1999. 4. 29. 지적측량으로 무담점유 사실을 확인한 1999년부터 이 사건 도로부지 4.9㎡에 대하여 청구인에게 계속 변상금을 부과하여 왔고, 2010. 12. 7.자로 2010년도 도로변상금 정기분 1,058,400원을 부과처분하였다.
(2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다.
(가) 「도로법」제94조는, 제38조에 따른 도로 점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용한 자에 대하여는 그 점용기간에 대한 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다고 규정하고 있다.
(나) 살피건대, 대법원(2009두18547)은 도로에 대하여 명시적인 도로점용허가는 없었다고 하더라도 구체적인 사유에 비추어 도로의 점유ㆍ사용을 정당화할 수 있는 지위에 있는 자에 대하여는 변상금을 부과할 수 없다고 판시하고 있다.
이 사건에 있어 청구인의 전 소유자가 1977년 ○구 ○동장의 용인하에 청구인 소유 토지 8.3㎡의 지상건물 일부를 철거하여 도로부지로 제공하는 대신 건물 뒤쪽의 도로부지 4.9㎡의 지상에 건물 일부를 증축하여 사용되어 온 점이 확인되며, 피청구인은 청구인이 점유한 도로부지 4.9㎡에 대하여 1998년까지 변상금을 부과하지 않았고, 청구인 또한 도로에 편입된 소유 토지 8.3㎡에 대하여 피청구인에게 사용료 등을 상호 청구하지 않았는 바, 위와같은 청구인의 이 사건 도로부지(4.9㎡)의 장기간 점유ㆍ사용 경위에 비추어 볼 때 청구인은 이 사건 도로의 점유ㆍ사용을 정당화할 수 있는 지위에 있다고 볼 수 있으므로 피청구인의 이 사건 변상금부과처분은 신뢰보호의 원칙 등에 위반된 위법한 처분이라 할 것이다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
